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Le blog politique de Jacques Heurtault. Propositions audacieuses. Invitation au débat.

La procédure de co-décision dans l'Union Européenne

15 Novembre 2006, 23:10pm

Publié par Jacques Heurtault

Le projet de directive dit "Bolkestein" revient en débat au Parlement Européen. C'est le processus normal de mise en discussion avant vote définitif par le Parlement ET le Conseil, c'est à dire par la double émanation des peuples (le Parlement) et des Etats-membres (le Conseil).

J'ai pensé utile de rappeler le fonctionnement des relations entre les trois "têtes" de l'Union Européenne (le Parlement, le Conseil, la Commission, dans cet ordre, ainsi que cela a été présenté dans le projet de Traité Constitutionnel Européen, ce qui n'est pas le produit du hasard).

Tout particulièrement, la procédure de co-décision  qui est celle dans laquelle le Parlement joue le rôle le plus important suivi du Conseil, un peu à l'image des relations entre la Chambre des représentants et le Sénat aux Etats-Unis.

J'ai repéré ce texte sur la "toile" qui me paraît le plus pédagogique.

Début de citation :

Dans l’Union européenne, il existe plusieurs manières de prendre les décisions, en fonction des domaines et des règles qui leurs sont appliquées par les traités.

On distingue schématiquement :

 les procédures de type supranational mises en oeuvre dans le cadre de la Communauté européenne (premier "pilier" de l’Union européenne). Les institutions communautaires, notamment le triangle Commission/Parlement/Conseil, participent alors pleinement à la prise de décision ;

des procédures de type intergouvernemental, utilisées dans les deuxième et troisième "piliers", pour lesquelles les représentants des Etats jouent un rôle prépondérant.

Il en résulte que les équilibres entre les institutions communautaires sont très différents selon les procédures concernées.

Les procédures communautaires

Les évolutions du système communautaire

Au début de l’histoire des Communautés, deux institutions jouent les premiers rôles :

  • la Commission, seule habilitée à faire des propositions législatives ;
  • le Conseil de l’UE, qui se prononce sur ces propositions, soit à l’unanimité, soit à la majorité qualifiée et reste alors la seule instance de décision.

Le Parlement est longtemps demeuré une simple assemblée consultative.

Au fil des décennies, ce système a connu deux évolutions majeures :

  • l’extension du vote à la majorité qualifiée

Certains Etats membres ont longtemps refusé le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée car ils refusaient d’être mis en minorité dans de nombreux domaines. L’Acte unique européen a contribué à lever ce blocage en organisant le passage à la majorité qualifiée pour une grande partie des décisions liées au marché intérieur. Les traités suivants ont poursuivi sur cette voie en augmentant le nombre des politiques pour lesquelles la majorité qualifiée est requise. Toutefois, certains domaines jugés très sensibles restent régis par l’unanimité (comme la fiscalité).

  • l’émergence du Parlement européen

Depuis l’Acte unique européen, le rôle du Parlement européen dans le processus législatif communautaire va grandissant. Aujourd’hui, il est pleinement associé au vote des textes communautaires via la procédure de codécision.

En tout état de cause, la Commission conserve un droit d’initiative exclusif dans le domaine communautaire.

La procédure de codécision

C’est la manière la plus courante de voter les textes législatifs au sein de la Communauté européenne. Elle s’applique désormais à presque toutes les politiques où le Conseil vote à la majorité qualifiée à tel point que l’usage s’est répandu de parler de "co-législateur" (à l’exception de la politique agricole et de la politique commerciale).  

La procédure se déroule de la façon suivante :

  1. La Commission européenne présente une proposition législative.

  2. Le Parlement européen se prononce en première lecture.
    Le PE donne son avis sur la proposition, à la majorité simple, sur la base d’un rapport préparé par l’une de ses commissions parlementaires. . La Commission peut modifier sa proposition pour tenir compte des amendements des parlementaires.

  3. Le Conseil de l’UE se prononce en première lecture.
    Si le Conseil approuve tous les amendements du PE, ou si le PE n’a proposé aucun amendement, l’acte peut être adopté. Sinon, le Conseil adopte une "position commune" à la majorité qualifiée (sauf dans certains domaines comme la libre circulation des personnes ou la culture, où l’unanimité est requise). La Commission se prononce sur cette position commune.

  4. Le Parlement européen se prononce en deuxième lecture.
    Soit :
    - le PE accepte la position commune du Conseil et l’acte est adopté ;
    - le PE apporte des amendements à la position commune, qui retourne alors vers le Conseil ;
    - le PE rejette la position commune et la proposition n’est pas adoptée.

  5. Le Conseil de l’UE se prononce  en deuxième lecture.
    Le Conseil se prononce sur les amendements du Parlement, qui ont au préalable fait l’objet d’un avis de la Commission. S’il les approuve, l’acte est adopté ; sinon, le comité de conciliation est convoqué.

  6. En cas de désaccord persistant, l’acte est examiné par un comité de conciliation.
    Le comité de conciliation réunit des membres du Conseil et du Parlement, en présence de la Commission. S’il parvient à un compromis, l’acte est soumis au Parlement et au Conseil pour approbation. Sinon, il est abandonné.

Un acte est adopté lorsque le Conseil et le Parlement l’ont accepté dans les mêmes termes. Il entre en vigueur à sa parution au Journal officiel de l’Union européenne.

S’il s’agit d’un règlement il s’applique directement. Si c’est une directive, les Etats membres disposent d’un délai pour la transposer dans leur droit national.

En fonction des domaines, le Comité des régions et le Comité économique et social européen doivent être consultés et donner leur avis sur la proposition législative.

Voir un exemple d'application de la procédure de codécision

Les autres procédures

Selon la procédure de coopération, utilisée pour certaines décisions prises dans le cadre de l’union économique et monétaire, le Parlement peut amender ou rejeter une position commune, mais le Conseil a toujours le dernier mot.

Il existe deux autres cas, où le Parlement européen a un simple rôle consultatif :

  • la procédure de consultation ;

  • la procédure d’avis conforme (comme par exemple pour la conclusion de certains accords internationaux par la Communauté européenne).

 

Les procédures intergouvernementales

Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune ainsi que pour la coopération policière et judiciaire en matière pénale (respectivement deuxième et troisième "piliers" de l’Union européenne), les Etats membres ont mis en place des procédures de coopération intergouvernementale, et donc non communautaire, qui impliquent néanmoins les institutions communautaires.

La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

Tout Etat membre peut formuler des  propositions dans ce domaine. La Commission le peut aussi. Toutefois, elle ne dispose d’aucun monopole en la matière, à la différence du premier pilier.

Plusieurs types d’actes peuvent être adoptés : stratégies communes, actions communes et positions communes. L’unanimité au Conseil est généralement requise. Pour, les décisions d’exécution des actions et positions communes, le Conseil peut se prononcer à la majorité qualifiée. Toutefois, si un Etat membre estime que son intérêt national est mis en cause, la question est renvoyée au Conseil européen qui décide à l’unanimité.

Le Parlement européen est régulièrement informé et consulté sur les choix fondamentaux. Il n’existe donc aucune procédure de codécision.

La coopération policière et judiciaire en matière pénale

La Commission ou tout Etat membre peuvent formuler des propositions dans ce domaine. Là encore la Commission ne dispose d’aucun monopole d’initiative.

Le Conseil se prononce généralement à l’unanimité.

Le Parlement européen est consulté avant l’adoption de décisions-cadre, de décisions et de conventions.

Toutefois il existe dans le cadre du 3ème pilier une clause dite "passerelle", par laquelle le Conseil peut décider à l’unanimité de faire passer tout ou partie de ce pilier à la majorité qualifiée du Conseil et à la codécision.Cette faculté n’a toutefois jamais été activée jusqu’à présent.

Fin de citation.

Je ne résiste pas à l'envie de rappeler que des citoyens français, abusés par d'autres "citoyens" (eux aussi hélas! français) ont cru, en toute bonne foi, que voter NON à un projet de Traité constitutionnel qui prévoyait d'étendre à la quasi-totalité du champ législatif européen cette procédure dite de co-décision était le "bon" vote! Ce faisant, ils ont privé le Parlement Européen des nouveaux pouvoirs que les Etats-membres avaient fini par accepter de lui donner. Le plus fort, c'est qu'il leur a été dit qu'il fallait voter NON au nom d'une Europe démocratique ... Je ne sais si je dois en rire ou en pleurer.

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:0026: Niconippon 16/11/2006 08:10

un sacré casse-tête n'est-ce pas ?

Jacques Heurtault 16/11/2006 09:08

Oui et non ... A première vue, c'est l'impression que l'on a. A la réflexion, c'est assez simple. Si, en France, notre Sénat disposait d'un véritable pouvoir d'influer sur les projets de lois (vote à la majorité qualifiée, par exemple), nous aurions alors de très grandes similitudes avec la procédure de co-décision européenne. Ce qui nous perturbe, c'est que notre Sénat n'a aucun moyen d'imposer ses vues, même partiellement, à l'Assemblée Nationale quia, toujours le dernier mot.Dans le tryptique français que je viens d'évoquer, le Gouvernement joue le rôle de la Commission avec, en sus, une impossibilité, pour l'Assemblée Nationale (pour poursuivre dans la comparaison), de déposer des propositions de lois et le droit pour le Gouvernement, de toujours revoir la rédaction des amendements.Donc, c'est, somme toute, assez simple!